Polityka klimatyczna rzadko wywołuje tak ostre spory jak wtedy, gdy zaczyna bezpośrednio dotykać portfeli obywateli i rachunków zysków i strat przedsiębiorstw. W przypadku unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS) ten moment już dawno nastąpił – tyle że przez długi czas debata publiczna nie chciała tego przyznać. Raport opublikowany w czerwcu 2026 roku przez Warsaw Enterprise Institute, zatytułowany W poszukiwaniu optymalnej polityki klimatycznej, stawia tę kwestię wprost i bez ogródek. System ETS jest kosztowny, niestabilny, strukturalnie niesprawiedliwy i – wbrew swojej nazwie – nie jest prawdziwym rynkiem. Co więcej, istnieją alternatywy oparte na mechanizmach wolnorynkowych, które mogłyby osiągnąć te same lub lepsze efekty dekarbonizacyjne przy znacznie niższych kosztach ekonomicznych.
Zacznijmy od liczb, bo te są bezlitosne. W 2023 roku koszt funkcjonowania systemu ETS dla europejskich przedsiębiorstw wyniósł około 46 miliardów euro. Kwota ta wynika z prostego przemnożenia emisji objętych systemem przez cenę uprawnień, która w tamtym okresie wynosiła około 80 euro za tonę CO₂. Dla porównania: jeszcze w 2017 roku uprawnienia kosztowały zaledwie 5 euro za tonę. Wzrost o 1500 procent w ciągu kilku lat nie był efektem poprawy klimatu ani gwałtownego skoku emisji. Był wynikiem celowych interwencji regulacyjnych po stronie podaży oraz napływu kapitału spekulacyjnego na rynek, który z definicji pozbawiony jest substytutów.
Ale 46 miliardów euro to dopiero punkt wyjścia. Raport WEI szacuje, że negatywny wpływ ETS na PKB Unii Europejskiej – po uwzględnieniu korekt podatkowych i tzw. luki ETS, czyli środków odpływających z krajowych gospodarek do nabywców uprawnień z innych jurysdykcji – wynosi od 23,5 do 55,15 miliarda euro rocznie. W przeliczeniu na mieszkańca oznacza to straty rzędu od 52 do 123 euro rocznie. Przy czym straty te rozkładają się dramatycznie nierównomiernie: dla Polski koszt systemu ETS na mieszkańca szacowany jest na 172–352 euro rocznie, dla Czech na 245–283 euro, podczas gdy dla Szwecji wynosi zaledwie 8–29 euro, a dla Niemiec 14–74 euro.
Ta asymetria jest jednym z najbardziej przeoczonych wymiarów debaty o polityce klimatycznej UE. System, który ma formalnie jednakowe zasady dla wszystkich, w praktyce silniej uderza w gospodarki oparte na przemyśle ciężkim i energii konwencjonalnej, a więc przede wszystkim w kraje Europy Środkowej i Wschodniej, które i tak dysponują mniejszymi zasobami kapitałowymi na transformację energetyczną.
Scenariusz „pełnego wdrożenia” – obejmujący całkowite wycofanie bezpłatnych uprawnień do 2034 roku oraz uruchomienie systemu ETS 2 obejmującego transport drogowy i ogrzewanie budynków – wyglądałby jeszcze groźniej. Szacowane roczne koszty wzrosłyby wówczas do około 140 miliardów euro. Bloomberg szacuje, że ceny uprawnień w ramach ETS 2 mogą osiągnąć 149 euro za tonę CO₂ już trzy lata po uruchomieniu systemu, a serwis Homaio w scenariuszu bazowym wskazuje na poziom ponad 220 euro. Przy takich cenach koszty systemu mogłyby się podwoić lub potroić.
Rynek, który rynkiem nie jest
Centralnym intelektualnym wkładem raportu WEI jest precyzyjne zdemaskowanie semantycznej pułapki, w którą wpada większość dyskusji o ETS. System ten jest powszechnie opisywany jako „rynkowe narzędzie” ograniczania emisji – w odróżnieniu od regulacji nakazowo-zakazowych czy podatków od emisji. Ta narracja jest jednak myląca w sposób fundamentalny.Na prawdziwym rynku istnieje dobrowolność wymiany. Kupujący może zrezygnować z zakupu, wybrać substytut, zmienić dostawcę. W systemie ETS nic z tego nie jest możliwe. Przedsiębiorstwa emitujące CO₂ – elektrownie, ciepłownie, huty, cementownie – muszą nabywać uprawnienia niezależnie od ich ceny. Nie mogą wycofać się z systemu, nie mogą rozliczyć zobowiązań za pomocą żadnego substytutu. Za każdą tonę CO₂ wyemitowaną bez odpowiedniego uprawnienia grozi kara 100 euro plus obowiązek późniejszego zakupu brakujących uprawnień.Na tym samym rynku funkcjonuje jednak zupełnie inna kategoria uczestników: podmioty finansowe, dla których handel uprawnieniami jest inwestycją, a nie koniecznością operacyjną. Mogą one swobodnie kupować i sprzedawać uprawnienia, nie podlegają żadnym sankcjom za samo posiadanie lub nieposiadanie EUA, mogą dywersyfikować swoje portfele. Z danych ESMA (Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych) wynika, że około 80 procent wolumenu transakcji na Europejskiej Giełdzie Energii jest realizowane przez podmioty inne niż instalacje przemysłowe, a 49 procent pochodzi od podmiotów sektora finansowego. Co więcej, 90 procent wszystkich uprawnień sprzedanych na aukcji w 2024 roku trafiło do zaledwie 10 podmiotów.Rezultat tej struktury jest logicznie nieuchronny: podmioty z obowiązkiem zakupu, niemające alternatywy, stają naprzeciwko podmiotów, dla których zakup jest jedną z wielu opcji inwestycyjnych. Przy kontrolowanej podaży – zarządzanej przez liniowy współczynnik redukcji (LRF) i rezerwę stabilności rynku (MSR) – i nieelastycznym popycie po stronie instalacji, wzrost cen jest zjawiskiem strukturalnym, nie przypadkowym. Analiza przeprowadzona przez autora raportu przy użyciu testów SADF i GSADF – zaawansowanych narzędzi ekonometrycznych do wykrywania baniek cenowych – wykazała z poziomem ufności 99 procent, że w okresie 2017–2023 na rynku EUA wystąpiły wielokrotne bańki cenowe.Nie jest to zarzut wobec spekulantów. Jest to diagnoza systemowa: system zaprojektowany w ten sposób wbudowuje w swoje działanie nadmierną zmienność cenową, która nie służy dekarbonizacji, lecz destabilizuje planowanie inwestycyjne.
Polskie ciepłownictwo. Laboratorium dysfunkcji
Raport WEI poświęca szczególną uwagę polskiemu sektorowi ciepłowniczemu, i słusznie – jest to bowiem przypadek ekstremalny, który odsłania mechanizmy systemowe niedostrzegalne w makroagregacji.
Polska branża ciepłownicza ponosi pełne rynkowe koszty paliw i uprawnień do emisji. Jednocześnie jej przychody są regulowane administracyjnie przez Urząd Regulacji Energetyki. Taryfy są ustalane z opóźnieniem, bo żaden rząd nie chce być odpowiedzialny za podwyżki cen ciepła w gospodarstwach domowych tuż przed wyborami. Gdy ceny uprawnień rosną gwałtownie – jak w latach 2020–2022 – przedsiębiorstwo ciepłownicze nie ma żadnej możliwości natychmiastowego przeniesienia tych kosztów na odbiorców. Może wnioskować o rewizję taryfy, ale postępowanie administracyjne trwa miesiące.
Do tego dochodzi specyfika rozliczeń rocznych w ETS. Jeśli przedsiębiorstwo nie rozliczyło uprawnień za dany rok – bo ich nie miało środków zakupić w czasie bańki – nie może tej luki wypełnić wstecz. Naliczana jest kara w wysokości 100 euro za tonę CO₂, a obowiązek rozliczenia nadal istnieje. Mamy więc sytuację, w której kara nie zwalnia z długu, a dług narastał właśnie dlatego, że system cechuje się patologiczną zmiennością.
EC Zagłębie Dąbrowskie zapłaciło z tego tytułu karę w wysokości 248 milionów złotych w 2023 roku – za nieuregulowanie uprawnień za rok 2020. Rok wcześniej dostało podobną grzywnę. To nie jest incydent: to strukturalny wynik zderzenia regulowanego rynku energii cieplnej z wysoce spekulatywnym rynkiem uprawnień.
Dane URE pokazują, że sektor kogeneracji od kilku lat przynosi straty. W normalnej gospodarce rynkowej taka sytuacja prowadziłaby albo do podwyżki cen, albo do bankructwa, albo do subsydiowania. W przypadku sektora ciepłowniczego żadna z tych opcji nie jest dostępna w prosty sposób: podwyżki są blokowane politycznie, bankructwa groziłyby utratą ogrzewania przez tysiące gospodarstw domowych, a subsydia wymagają środków publicznych, których nie ma. Duże koncerny państwowe mogą dotować straty rentownymi segmentami holding. Mniejsze, samodzielne firmy są po prostu skazane na powolną agonię finansową.
Kto płaci, kto zyskuje: geografia kosztów i korzyści
System ETS generuje zarówno koszty, jak i przychody. Dochody z krajowych aukcji trafiają do budżetów państw członkowskich i – przynajmniej w teorii – powinny finansować transformację energetyczną. W praktyce jest zupełnie inaczej.
Polska Najwyższa Izba Kontroli ustaliła, że jedynie 1,3 procent środków, które ostatecznie trafiły do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zostało bezpośrednio przeznaczonych na konkretne cele związane z redukcją CO₂. Reszta zasiliła ogólny budżet państwa – na drogi, świadczenia socjalne, obsługę długu. System który miał finansować dekarbonizację, stał się w znacznej mierze podatkiem ogólnym, tyle że nałożonym w nierówny i destabilizujący sposób.
Co więcej, ponieważ część instalacji musi kupować uprawnienia od podmiotów dysponujących nadwyżką – spoza własnej jurysdykcji – dochodzi do realnego odpływu kapitału. Polska, Czechy, Węgry i Bułgaria, będące importerami netto uprawnień, transferują środki finansowe do krajów z nadwyżką EUA: Hiszpanii, Francji, Belgii. Jest to rodzaj ukrytego podatku od niższego poziomu rozwoju energetycznego. Płacą ci, którzy jeszcze nie zdekarbonizowali swojej energetyki, i płacą tym, którzy tego już dokonali lub po prostu dysponują inną strukturą gospodarki.
Raport szacuje, że Polska może stracić ponad 100 miliardów złotych w latach 2021–2027 z tytułu samej tylko luki ETS czyli różnicy między wartością emisji objętych systemem a przychodami z krajowych aukcji. Dla kraju, który jednocześnie potrzebuje gigantycznych nakładów na modernizację energetyki, jest to transfer zasobów o kolosalnym znaczeniu makroekonomicznym.
Alternatywy – DTC i RIF
Autorzy reportu WEI szczegółowo opisują dwa instrumenty zaproponowane w ramach tzw. Climate and Freedom Accord: ulgi podatkowe na rzecz dekarbonizacji (DTC – Decarbonization Tax Cuts) oraz fundusze szybkiej innowacji (RIF – Rapid Innovation Funds).Mechanizm DTC jest elegancki w swojej prostocie. Zamiast karać za emisje – poprzez obowiązkowy zakup drogich uprawnień – nagradza za ich redukcję poprzez obniżkę podatku dochodowego od osób prawnych. Konkretnie: proponuje się obniżenie stawki CIT o około 5 punktów procentowych dla dochodów pochodzących z produktów o wyjątkowo niskim śladzie węglowym w sektorach o wysokiej emisji. Progi kwalifikowalności mogłyby opierać się na istniejących wskaźnikach, takich jak normy BAT (najlepsze dostępne technologie) z dyrektywy o emisjach przemysłowych czy normy efektywności energetycznej budynków.Kluczowa różnica w stosunku do typowych dotacji ekologicznych polega na tym, że DTC nie faworyzuje dużych podmiotów zdolnych do złożonego rozliczania ulg. Prosta obniżka stawki podatkowej jest dostępna dla każdej firmy, która spełnia kryterium emisyjne – niezależnie od jej wielkości. To innowator, nie urzędnik, decyduje o tym, jaką technologię wybrać. System nie wskazuje zwycięskiej technologii – promuje osiągnięcia.Szacunkowy koszt wdrożenia DTC na poziomie całej UE wynosi od 3,55 do 17,76 miliarda euro rocznie. Efekt w postaci wzrostu PKB szacowany jest na 6,75–44,4 miliarda euro rocznie – co odpowiada dodatniemu wpływowi rzędu 15–99 euro na mieszkańca UE.Fundusze RIF to z kolei instrument po stronie podaży kapitału. Chodzi o zwolnione z podatku prywatne instrumenty dłużne – obligacje, pożyczki, depozyty – przeznaczone do finansowania inwestycji w środki trwałe i projekty ekologiczne. Obniżenie kosztu kapitału dla inwestycji dekarbonizacyjnych poprzez eliminację podatku od odsetek przyciąga prywatny kapitał – krajowy i zagraniczny – do projektów, które przy standardowym koszcie finansowania byłyby nieopłacalne. Szacowany koszt podatkowy programu RIF to zaledwie 1,94–4,19 miliarda euro rocznie, przy przewidywanym wpływie na PKB rzędu 3,68–10,48 miliarda euro.Łączny efekt zastąpienia ETS przez DTC i RIF – przy jednoczesnym wyeliminowaniu strat generowanych przez obecny system – mógłby przynieść korzyść ekonomiczną na poziomie 76–245 euro na mieszkańca UE. Dla Polski, gdzie koszty ETS są nieproporcjonalnie wysokie, potencjalna korzyść mogłaby sięgnąć nawet 453 euro na mieszkańca rocznie w optymistycznym scenariuszu.
Dlaczego reformy nie ma: anatomia blokady
Skoro argumenty ekonomiczne za reformą lub zastąpieniem ETS są tak mocne, dlaczego system trwa i jest rozbudowywany? Raport WEI poświęca tej kwestii wnikliwą analizę polityczną, której nie sposób zignorować.
Po pierwsze, ETS został wprowadzony jako instrument polityki klimatycznej, nie energetycznej. Pozwoliło to ominąć wymóg jednomyślności w Radzie UE obowiązujący w sprawach energetycznych – wystarczyła większość kwalifikowana. Ta sama logika dotyczyłaby ewentualnej reformy, co jest podwójnym mieczem: tak jak wprowadzenie systemu nie wymagało jednomyślności, tak i jego zmiana może przejść większością głosów – ale ta większość musi zostać zbudowana.
Po drugie, system ETS generuje konkretne przepływy finansowe, które tworzą grupy zainteresowane jego utrzymaniem. Kraje z nadwyżką uprawnień sprzedają je krajom z deficytem i nie są zainteresowane likwidacją tego źródła dochodu. Podmioty finansowe, które zbudowały całe biznesy na handlu EUA, mają interes w utrzymaniu zmienności i głębokości rynku. Komisja Europejska buduje coraz ściślejszy związek między dochodami z ETS a budżetem UE. Planowane zmiany w perspektywie finansowej 2028-2034 zakładają, że 30 procent przychodów z krajowych aukcji trafi do budżetu centralnego.
Gdy system handlu uprawnieniami stanie się strukturalnym filarem finansów europejskich, jego reforma lub likwidacja będzie – jak trafnie zauważa raport – praktycznie niemożliwa politycznie, nawet jeśli pozostanie ekonomicznie uzasadniona.
Po trzecie, dla znacznej części środowiska eksperckiego i organizacji pozarządowych ETS jest symbolem. Symbolem tego, że Unia Europejska „coś robi” w sprawie klimatu. Demontaż systemu, nawet zastąpiony lepszymi narzędziami, byłby interpretowany jako kapitulacja przed lobbystami przemysłowymi i cofnięcie się ze zobowiązań klimatycznych. Racjonalna debata o efektywności instrumentów coraz trudniej przebija się przez tę warstwę narracyjną.
Emisje a wzrost
Raport WEI powołuje się na rosnący nurt badań ekonomicznych, który kwestionuje tezę, jakoby podwyższanie kosztów emisji było najskuteczniejszą ścieżką dekarbonizacji. Badania Christiana Bjørnskova, obejmujące 155 krajów w pięcioletnich przedziałach od 1975 do 2015 roku wykazują, że większa swoboda gospodarcza nie tylko zmniejsza całkowite emisje CO₂, ale też przesuwa szczyt krzywej Kuznetsa w lewo, co oznacza, że gospodarki rynkowe wcześniej wchodzą na ścieżkę dekarbonizacji niż gospodarki z silną interwencją państwową.
Intuicja stojąca za tym wynikiem jest prosta. Innowacje technologiczne, które są głównym motorem dekarbonizacji wymagają kapitału, a kapitał wymaga rentowności. System, który poprzez przymusowe i kosztowne zakupy uprawnień drenuje kapitał z sektorów o wysokiej emisji, zamiast go w nich akumulować na inwestycje modernizacyjne, działa wbrew logice innowacji.
Potwierdzają to wypowiedzi respondentów z polskiego sektora energetycznego, przytoczone w raporcie. Producent cementu: Zmiany warunków prawnych w trakcie funkcjonowania systemu są dla nas bardzo dotkliwe. Nie wiemy, jak będzie wyglądał przydział bezpłatnych uprawnień, jaki będzie poziom odniesienia ani jakie będą koszty produkcji. A my działamy w branży, w której inwestycje planuje się na 10, 15, a czasem nawet 20 lat. Jeśli nie da się jednoznacznie określić przyszłych kosztów produkcji, po prostu nie da się zaplanować poważnych inwestycji.
Niepewność cenowa, która jest, jak wykazano, cechą strukturalną ETS, nie anomalią. Jest zabójcza dla długoterminowego planowania inwestycyjnego. Firmy albo odraczają inwestycje, albo przenosze produkcję poza Europę, co jest dokładnie tym efektem ucieczki emisji, któremu ETS miał zapobiec, a który zmaterializował się w postaci realnego przemieszczenia działalności przemysłowej.
Ku reformie, czyli sekwencja działań
Raport proponuje konkretną sekwencję kroków na drodze do zastąpienia ETS instrumentami wolnorynkowymi. W horyzoncie długoterminowym – do 2034 roku – chodzi o zbudowanie koalicji politycznej wokół alternatyw DTC i RIF, co wymaga: zbudowania większości w Radzie UE i Parlamencie Europejskim, przygotowania krajowych analiz pokazujących koszty ETS w poszczególnych gospodarkach, systematycznego demonstrowania ograniczonej skuteczności jednostronnej dekarbonizacji europejskiej w globalnym kontekście emisji.
W horyzoncie krótkoterminowym, do czasu, gdy reformy strukturalne staną się możliwe autorzy rekomendują szereg działań łagodzących. Przede wszystkim zmianę systemu kar. Zamiast automatycznych sankcji karnych, które destabilizują przedsiębiorstwa z problemami płynnościowymi, wprowadzenie modelu zgodności z uwzględnieniem proporcjonalności i możliwości ratalnego regulowania zobowiązań. Dalej – tymczasowe wzmocnienie mechanizmów ochronnych, w tym przedłużenie okresu bezpłatnych przydziałów dla sektorów, w których krótkoterminowa redukcja emisji technologicznie nie jest możliwa.
Kluczowe jest też wzmocnienie nadzoru nad rynkiem wtórnym EUA. ESMA sama przyznaje, że znaczna część aktywności finansowej ma charakter zabezpieczający, co potwierdza diagnozę o nadmiernej zmienności. Rozszerzenie logiki tzw. poprawki Buzka (ograniczenie działalności spekulacyjnej podmiotów niebędących instalacjami) mogłoby ograniczyć procykliczność cen uprawnień.
Odrębną rekomendacją jest reforma mechanizmu rezerwy stabilności rynku (MSR) tak, by uwzględniał nie tylko ilość uprawnień w obiegu, ale też szersze uwarunkowania makroekonomiczne. W tym fazy cyklu koniunkturalnego i poziom cen energii dla odbiorców końcowych.
Sprawiedliwość transformacji i jej wymiar społeczny
Każda poważna polityka klimatyczna musi zmierzyć się z pytaniem o sprawiedliwość. Nie tylko w sensie globalnej dystrybucji odpowiedzialności za emisje, ale też w sensie krajowego rozkładu kosztów transformacji.
System ETS 2, który od 2028 roku obejmie transport drogowy i ogrzewanie budynków, sprawi, że koszty polityki klimatycznej dotkną bezpośrednio każdego mieszkańca Europy, nie tylko przedsiębiorców. Małe systemy grzewcze poniżej 20 MW, obsługujące budynki mieszkalne i komercyjne, do tej pory pozostawały poza systemem. Ich włączenie oznacza wzrost kosztów ogrzewania, który – przy wszystkich prognozach wskazujących na ceny uprawnień sięgające 149–259 euro za tonę – może wynieść 31-41 procent według szacunków Bloomberg.
Obciążenie to w nieproporcjonalny sposób dotknie mieszkańców obszarów wiejskich i małych miast, gdzie alternatywny transport publiczny jest niedostępny lub ograniczony, a systemy grzewcze są starsze i bardziej emisyjne. Dotknie emerytów i rodziny o niskich dochodach, które przeznaczają znaczną część budżetu na ogrzewanie i transport. W krajach takich jak Polska, Rumunia czy Bułgaria, gdzie zamożność społeczeństwa jest wielokrotnie niższa niż w Europie Zachodniej, będzie to ciężar nie do udźwignięcia bez masowych transferów socjalnych, co samo w sobie generuje kolejne koszty fiskalne.
To jest właśnie paradoks, który raport WEI trafnie identyfikuje: system zaprojektowany jako neutralny technologicznie i ekonomicznie efektywny jest w rzeczywistości głęboko regresywny społecznie i geograficznie. Bogaci dekarbonizują się łatwiej. Mają kapitał na inwestycje w efektywność energetyczną i technologie odnawialnych źródeł energii. Biedni płacą więcej za emisje, których nie mogą szybko wyeliminować, bo na to nie stać ich ani ich państw.
Efektywność zamiast symbolizmu
Debata o polityce klimatycznej za często przebiega między dwoma równie jałowymi pozycjami – negacjonizmem klimatycznym, który kwestionuje samą potrzebę działania, oraz zielonym dogmatyzmem, który broni konkretnych instrumentów jak reliktów wiary, niezależnie od dowodów na ich skuteczność lub nieskuteczność. Raport WEI próbuje zająć pozycję trzecią. Uznaje konieczność dekarbonizacji, ale pyta o cenę i efektywność konkretnych narzędzi.
Wyniki tej analizy są jednoznaczne. System ETS w obecnym kształcie generuje ogromne koszty ekonomiczne, jest strukturalnie niesprawiedliwy, wbudowuje w swoje działanie nadmierną zmienność cenową destruktywną dla planowania inwestycyjnego, i – co być może najważniejsze – nie gwarantuje osiągnięcia celów klimatycznych, bo bodźce, które tworzy, są wypaczane przez spekulatywny wymiar rynku uprawnień.
Istnieją alternatywy oparte na mechanizmach rynkowych – nie quasi-rynkowych konstrukcjach regulacyjnych – które nagradzają innowację i modernizację zamiast karać za emisje. DTC i RIF nie są panaceum i autorzy raportu nie twierdzą, że są: uczciwie wskazują ograniczenia metodologiczne swoich szacunków i wzywają do dalszych badań. Ale są punktem wyjścia do poważnej dyskusji o tym, jak prowadzić dekarbonizację taniej, sprawiedliwiej i skuteczniej.
Europa stoi na rozdrożu. Jeśli wybierze ścieżkę pełnego wdrożenia ETS – z cenami uprawnień sięgającymi 200 euro za tonę i rosnącym udziałem dochodów z aukcji w budżecie Unii – wbuduje w swoje finanse publiczne instrument, którego reforma będzie politycznie niemożliwa, nawet gdy gospodarcze i społeczne koszty staną się nie do zaakceptowania. Jeśli natomiast zdecyduje się na reformę teraz, zanim system ETS stanie się nieodłączną częścią architektury fiskalnej UE może zbudować politykę klimatyczną, która jest zarówno ambitna, jak i efektywna ekonomicznie.
Czas gra jednak na niekorzyść reformatorów. I właśnie dlatego raport WEI, choć napisany językiem chłodnej analizy ekonomicznej, jest w swojej istocie pilnym wezwaniem do działania.
