Polacy są przekonani, że tonę w biurokracji. Politycy obiecują „odchudzenie państwa”. Media piszą o „armii urzędników”. Ale dane Eurostatu mówią coś innego. pod względem liczby urzędników na tle populacji Polska jest poniżej średniej unijnej. Problem nie leży w tym, ilu ich jest lecz w tym, jak pracują, ile kosztują i dlaczego co roku jest ich więcej, choć obiecywano mniej.
Jest w polskiej debacie publicznej mit, który powtarza się od trzydziestu lat — niezależnie od tego, kto rządzi. Mit brzmi tak: Polska ma za dużo urzędników. Administracja jest rozrośnięta. Biurokracja dusi gospodarkę. Trzeba „odchudzić państwo”.
Mit ten powtarzają wszyscy: prawica i lewica, liberałowie i konserwatyści, przedsiębiorcy i pracownicy. Każdy rząd obiecuje „redukcję etatów w administracji”. I każdy rząd – po objęciu władzy – zwiększa zatrudnienie. Bo okazuje się, że „odchudzanie państwa” jest łatwiejsze w programie wyborczym niż w budżecie.
Ale czy mit jest prawdziwy? Czy Polska naprawdę ma „za dużo” urzędników? Odpowiedź nie jest prosta. Bo problem polskiej administracji istnieje, tylko że leży gdzie indziej, niż wszyscy myślą.
Ile ich naprawdę jest?
Zacznijmy od liczb, bo bez nich debata jest jałowa. I od razu zastrzeżenie: policzenie „urzędników” w Polsce jest samo w sobie wyzwaniem biurokratycznym.
W zależności od przyjętej definicji liczba pracowników administracji publicznej wynosi od 444 tysięcy do prawie miliona a szeroko pojętego sektora publicznego do 3,5 miliona osób.
Administracja publiczna sensu stricto – urzędy ministerstw, urzędy wojewódzkie, starostwa, urzędy gmin, urzędy skarbowe – to według GUS około 444-525 tysięcy osób. To jest „twarde jądro” biurokracji – ludzie, którzy wydają decyzje, przyjmują wnioski, prowadzą postępowania.
Jeśli dorzucić służby mundurowe (policja, straż pożarna, wojsko, Służba Ochrony Państwa, Służba Celno-Skarbowa), prokuraturę, sądy i ZUS – Forum Obywatelskiego Rozwoju doliczało się niecałego miliona „państwowych etatów”.
A jeśli policzyć cały sektor publiczny – z nauczycielami, lekarzami, pielęgniarkami, pracownikami instytucji kultury, naukowcami – to państwo polskie zatrudnia około 3,5 miliona osób. Na 16 milionów pracujących to jest ponad 20 procent.
Porównanie z Europą. Nie tacy źli
I tu pojawia się pierwsze zaskoczenie. Według danych Eurostatu, pod względem udziału zatrudnionych w sekcji „administracja publiczna i obrona narodowa” w zatrudnieniu ogółem, Polska znajduje się na piętnastym miejscu w UE – poniżej średniej europejskiej, która wynosi około 7 procent.
Innymi słowy: proporcjonalnie do wielkości populacji i rynku pracy Polska nie ma więcej urzędników niż przeciętny kraj europejski. Ma ich mniej niż Francja (gdzie sektor publiczny zatrudnia ponad 20 procent pracujących), mniej niż kraje skandynawskie (gdzie państwo jest pracodawcą numer jeden), mniej niż Wielka Brytania.
To jest fakt, który nie pasuje do narracji o „rozrośniętym państwie” i dlatego jest rzadko przywoływany. Ale jest faktem.
Zaraz, zaraz – ktoś powie – ale przecież w PRL było ich 160 tysięcy, a dziś jest pół miliona! Trzy razy więcej! Tak ale w PRL nie było samorządu terytorialnego (który po reformie z 1999 roku zatrudnia ogromną część urzędników), nie było struktur europejskich (obsługa funduszy UE), nie było nowoczesnego systemu podatkowego (KAS, e-urząd), nie było niezależnych organów regulacyjnych (UOKiK, UKE, UODO, KNF). Państwo demokratyczne i rynkowe wymaga więcej administracji niż państwo autorytarne i centralnie planowane, bo ma więcej zadań, więcej kontroli, więcej procedur ochronnych.
Porównywanie 160 tysięcy urzędników z 1989 roku z 500 tysiącami z 2026 bez uwzględnienia zmiany ustroju, zakresu zadań i struktury państwa jest intelektualnie nieuczciwe.
Więc w czym jest problem?
Jeśli Polska nie ma „za dużo” urzędników w porównaniu z Europą, to skąd powszechne przekonanie, że administracja jest patologicznie rozrośnięta?
Odpowiedź leży nie w ilości, lecz w jakości. I tu dane są znacznie mniej pochlebne. Na czoło wysuwa się nieefektywność. Z opracowania dr Hanny Spasowskiej-Czarny z UMCS wynika, że polski sektor publiczny jest „przede wszystkim nieefektywny, co sprawia, że stanowi obciążenie dla całej polskiej gospodarki”. OECD i FOR wyliczały, że polskie PKB mogłoby wzrosnąć o 17 punktów procentowych, gdyby efektywność sektora publicznego dorównała najlepszym w Europie.
Siedemnaście punktów. To nie jest błąd zaokrąglenia, to jest przepaść. Oznacza, że polska administracja „zjada” znacznie więcej zasobów na jednostkę efektu niż administracja duńska, estońska czy nowozelandzka.
Problem drugi: mnożenie bytów. Polska ma 2477 gmin, 314 powiatów i 16 województw. Każdy szczebel z własną administracją, własnym budżetem, własnym urzędem, własnym wójtem-burmistrzem-starostą-marszałkiem. Nakładanie się kompetencji między gminą a powiatem jest przedmiotem krytyki od lat. Wielu ekspertów uważa powiaty za zbędny szczebel administracji, który powiela zadania gminy i województwa. Zlikwidowanie powiatów oszczędziłoby miliardy, ale żaden rząd tego nie zrobi, bo to oznaczałoby likwidację tysięcy stanowisk i konflikty z lokalnymi elitami.
Do tego dochodzą „spółki Skarbu Państwa”. Setki podmiotów, w których państwo jest właścicielem lub współwłaścicielem, z własnymi zarządami, radami nadzorczymi i administracjami. Polskie Koleje Państwowe mają ponad dwadzieścia spółek zależnych. Grupa Orlen – dziesiątki. Każda z tych spółek ma dyrektorów, wicedyrektorów, asystentów dyrektorów i asystentów asystentów. To nie jest „administracja publiczna” w sensie GUS-owskim, ale to jest państwo, które zatrudnia.
Po trzecie prawo Parkinsona. Cyril Northcote Parkinson, brytyjski historyk i satyryk sformułował w latach sześćdziesiątych prawo, które brzmi: „praca rozszerza się tak, aby wypełnić czas dostępny na jej wykonanie”. W kontekście administracji oznacza to: urzędnicy produkują przepisy, rozporządzenia, zarządzenia i instrukcje po to, by je potem interpretować, zmieniać i produkować nowe. Każdy nowy przepis wymaga nowego formularza, nowego systemu informatycznego, nowego stanowiska do obsługi. I tak administracja rośnie. Nie dlatego, że obywatele potrzebują więcej usług, lecz dlatego, że system generuje sam dla siebie pracę. Jak trafnie ujmuje to money.pl: „urzędnicy w pocie czoła zmieniają przepisy, produkują tony rozporządzeń, aktów wykonawczych, zaleceń tylko po to, by je zmieniać i produkować”.
Problem czwarty: cyfryzacja, która nie odchudza. Polska zainwestowała miliardy w cyfryzację administracji – e-dowód, e-PIT, profil zaufany, ePUAP (obecnie e-Doręczenia). To dobrze. Ale, paradoksalnie cyfryzacja nie zmniejszyła zatrudnienia w urzędach. Wdrożono nowe systemy i jednocześnie zachowano stare procedury. Obywatel może złożyć wniosek elektronicznie, ale urzędnik i tak drukuje go na papierze, podpisuje, skanuje i archiwizuje. Cyfryzacja nałożyła się na biurokrację zamiast ją zastąpić.
Co więcej każda zmiana rządu oznacza wymianę kadr, nie tylko na stanowiskach politycznych (minister, wiceminister), lecz również na stanowiskach, które powinny być apolityczne (dyrektorzy departamentów, szefowie agencji, prezesi spółek). W efekcie administracja rośnie, bo nowa ekipa nie zwalnia ludzi starej – dodaje swoich. Korpus służby cywilnej, który miał być apolityczny i profesjonalny jest systematycznie omijany: stanowiska obsadzane są „poza konkursem”, „na czas określony”, „w ramach restrukturyzacji”. Każdy rząd to robi. Każdy mówi, że nie robi.
Ile to kosztuje?
Analitycy bankowi wyliczyli ponad dekadę temu, że utrzymanie całego aparatu administracyjnego kosztuje budżet nie mniej niż 20 miliardów złotych rocznie. Dziś, po podwyżkach płac w sektorze publicznym, waloryzacjach, nowych etatach kwota ta jest z pewnością znacznie wyższa. Szacunki mówią o 35-40 miliardach rocznie na samą administrację publiczną (bez służb mundurowych, sądów i edukacji).
Dla porównania: cały budżet programu 800+ to 61,7 miliarda. Obsługa długu publicznego – 90 miliardów. Administracja kosztuje mniej niż jedno i drugie, ale to wciąż kwota, za którą można by wybudować kilkaset szkół, kilkanaście szpitali i kilkadziesiąt kilometrów autostrad.Pytanie nie brzmi „czy nas na to stać” (stać, bo płacimy), lecz „czy dostajemy za te pieniądze to, czego potrzebujemy”. I tu odpowiedź jest mniej optymistyczna.
Jak to robią inni
Estonia, „cyfrowy tygrys” Europy zbudowała system e-administracji, który pozwala załatwić 99 procent spraw urzędowych online. Estończycy głosują przez internet, zakładają firmę w piętnaście minut, rozliczają podatki w trzy kliknięcia. I mają mniejszą administrację – proporcjonalnie – niż Polska.
Polska ma około 444–525 tysięcy urzędników w administracji publicznej – to 15. miejsce w UE, poniżej średniej europejskiej. Sektor publiczny łącznie: 3,5 miliona osób, 20 procent pracujących. W 1989 roku urzędników było 160 tysięcy – ale państwo miało trzykrotnie mniej zadań. Koszt administracji: szacunkowo 35-40 miliardów złotych rocznie. OECD: gdyby polska administracja była tak efektywna jak najlepsza w Europie – PKB wzrosłoby o 17 punktów procentowych. Problem nie leży w tym, ilu ich jest. Leży w tym, jak pracują.
Dania, jeden z najefektywniejszych sektorów publicznych na świecie. Klucz: wysokie płace urzędników (przyciągające najlepszych absolwentów), surowa odpowiedzialność za wyniki, transparentność i kultura zaufania między obywatelem a państwem.
Nowa Zelandia przeprowadziła w latach dziewięćdziesiątych radykalną reformę administracji. Wprowadzono zasadę „klient, nie petent” (obywatel jest klientem urzędu, nie petentem proszącym o łaskę), prywatyzację usług administracyjnych (tam, gdzie to możliwe) i system mierzenia efektywności urzędów. Efekt: mniejsza administracja, lepsza obsługa, niższe koszty.
Polska wciąż traktuje obywatela jak petenta. Wciąż mierzy administrację liczbą etatów, nie jakością usług. Wciąż nie ma systemu oceny efektywności urzędów, bo żaden rząd nie chce wiedzieć, które urzędy są zbędne.
Prawdziwy problem. Nie ilu, lecz jak
I tu dochodzimy do konkluzji, która jest jednocześnie diagnozą i postulatem. Polski problem z administracją nie polega na tym, że mamy za dużo urzędników. Pod względem ilości jesteśmy w normie europejskiej. Problem polega na trzech rzeczach.
Na strukturze. Trzy szczeble samorządu plus administracja rządowa plus agencje plus spółki Skarbu Państwa, to jest system tak złożony, że sam nie wie, kto za co odpowiada. Gmina, powiat i województwo robią częściowo to samo i nikt nie potrafi wyjaśnić, dlaczego potrzebujemy wszystkich trzech.
„Panuje przekonanie, że aparat administracyjny państwa jest przerośnięty. I rzeczywiście – panuje.”
– prof. Jolanta Itrich-Drabarek, Uniwersytet Warszawski
Po drugie na efektywności. Polscy urzędnicy pracują dużo, ale produkują mniej „efektu” na złotówkę wydaną niż ich koledzy w Danii, Estonii czy Nowej Zelandii. Nie dlatego, że są leniwi (stereotyp „leniwego urzędnika” jest niesprawiedliwy), lecz dlatego, że system, w którym pracują, generuje zbędne procedury, zbędne formularze i zbędne stanowiska.
Po trzecie na kulturze. Polska administracja wciąż funkcjonuje w modelu „władza nad obywatelem”. Nie „usługa dla obywatela”. Urzędnik decyduje, obywatel czeka. Urząd żąda, obywatel dostarcza. Formularz jest ważniejszy niż człowiek. To się zmienia powoli, nierównomiernie, z oporami, ale zmiana jest za wolna.
Polska nie potrzebuje „odchudzania administracji”. Potrzebuje jej przebudowy. Nie mniej urzędników lecz lepszych. Nie mniej urzędów lecz sprawniejszych. Nie mniej przepisów lecz prostszych.
To jest reforma której żaden rząd nie chce się podjąć, bo jest kosztowna politycznie (zwalnianie ludzi), skomplikowana organizacyjnie (zmiana struktury państwa) i niewdzięczna medialnie (bo „reforma administracji” nie daje lajków na TikToku).
Ale bez niej będziemy mieli to, co mamy: państwo, które zatrudnia tyle ludzi co Dania a działa jak PRL z internetem.
