Najpierw samorządy uchwalają strategie rozwoju. Dokumenty o walce z bezrobociem, zatrzymaniu młodych i przyciąganiu firm. Potem uchwalają plany ogólne, które robią dokładnie odwrotnie. I mało kto wie, że ustawa wprost zakazuje takiego rozjazdu.
Wyobraźmy sobie firmę, która w styczniu przyjmuje strategię: „stawiamy na eksport, zatrudniamy handlowców, wchodzimy na nowe rynki”. A w sierpniu zarząd podejmuje uchwałę: „likwidujemy dział eksportu”. Nikt nikomu nic nie tłumaczy, nikt nie wraca do styczniowego dokumentu, nikt nie pyta, co się w międzyczasie zmieniło.
W biznesie skończyłoby się to rozmową z radą nadzorczą. W samorządzie kończy się zwykle niczym, bo prawie nikt tych dwóch dokumentów nie zestawia ze sobą.A powinien. I to nie z grzeczności, tylko dlatego, że tak każe ustawa.
Strategia rozwoju, czyli co gmina sama o sobie napisała
Zacznijmy od podstaw, bo to pojęcie brzmi jak urzędnicza ozdoba, a nią nie jest.Strategia rozwoju gminy to dokument opisany w art. 10e ustawy o samorządzie gminnym. Przyjmuje go rada gminy uchwałą, czyli dokładnie ten sam organ, który potem uchwala plan ogólny. Zanim to zrobi, projekt idzie do zarządu województwa po opinię. Dokument nie jest obowiązkowy, ale większość gmin go ma, bo bez niego trudno starać się o pieniądze unijne i krajowe.
Co musi w nim być? Ustawa wymienia między innymi cele strategiczne rozwoju w wymiarze społecznym, gospodarczym, przestrzennym i klimatyczno-środowiskowym. Kierunki działań, którymi gmina zamierza te cele osiągnąć. I dwie rzeczy, które są w tej całej historii najważniejsze: model struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy, czyli docelowy układ tego, co i gdzie ma się w gminie znajdować, oraz ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Mówiąc po ludzku strategia nie jest zbiorem pobożnych życzeń o tym, że będzie lepiej. Jest dokumentem, w którym gmina czarno na białym pisze, gdzie widzi mieszkania, gdzie przemysł, gdzie zieleń i co zamierza zrobić, żeby ludzie nie wyjeżdżali.
Plan ogólny, czyli co gminie wolno naprawdę
Drugi dokument to plan ogólny. O nim pisaliśmy już kilka razy, więc w skrócie od reformy z 2023 roku zastąpił stare studium uwarunkowań, obejmuje obowiązkowo całą gminę i – w odróżnieniu od strategii – jest aktem prawa miejscowego. Czyli prawem. Obowiązującym.To on dzieli gminę na strefy i wyznacza obszary, na których można dostać warunki zabudowy. Jeśli działka wyląduje w strefie otwartej albo poza obszarem uzupełnienia zabudowy, nie postawi się na niej nic. Nie pomoże ani zdrowy rozsądek, ani to, że sąsiad budował dwa lata temu. Strategia mówi więc, czego gmina chce. Plan ogólny mówi, co w niej wolno. I tu dochodzimy do sedna.
Przepis, o którym mało kto słyszał
W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest art. 13b. Zaczyna się tak: ustalenia planu ogólnego określa się, uwzględniając uwarunkowania rozwoju przestrzennego gminy. A potem idzie lista tych uwarunkowań i na pierwszym miejscu stoi polityka przestrzenna gminy określona w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego.
Pierwszy punkt. Przed formami ochrony przyrody, przed obszarami zagrożenia powodzią, przed złożami kopalin i zabytkami. To nie wszystko. Art. 13h tej samej ustawy mówi, że razem z projektem planu ogólnego sporządza się uzasadnienie, a w jego części tekstowej musi znaleźć się wyjaśnienie, między innymi sposobu uwzględnienia uwarunkowań, o których mowa w art. 13b. Czyli: gmina nie tylko ma wziąć strategię pod uwagę. Ma jeszcze napisać, w jaki sposób to zrobiła.
Ustawa nie pozwala samorządowi zapomnieć o własnej strategii. Każe ją uwzględnić, a potem jeszcze opisać, jak została uwzględniona. Jeśli w uzasadnieniu planu nie ma o tym ani słowa, to nie jest drobiazg redakcyjny. To brak elementu, którego wymaga przepis.Dlaczego to ważne? Bo art. 28 tej samej ustawy stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego albo istotne naruszenie trybu jego sporządzania powoduje nieważność uchwały w całości lub w części. A stwierdza ją wojewoda w ramach nadzoru albo sąd administracyjny.
Innymi słowy: rozjazd między strategią a planem nie jest tylko niekonsekwencją polityczną. Przy odpowiednio dużej skali może być wadą prawną.
Skórzec, czyli co gmina napisała o sobie sama
Dobrą ilustracją jest sprawa, którą opisujemy od kilku miesięcy – gmina Skórzec pod Siedlcami. Pod koniec sierpnia rada uchwaliła plan ogólny, który odciął możliwość rozbudowy działającemu tam od dziesięcioleci zakładowi utylizacji odpadów zwierzęcych, zatrudniającemu wraz z firmami powiązanymi około stu pięćdziesięciu osób. Dokument trafił do wojewody mazowieckiego.
Do wojewody trafił też wniosek o podjęcie czynności nadzorczych, w którym jako jedną z przesłanek nieważności wskazano właśnie niezgodność planu ze Strategią Rozwoju Gminy Skórzec na lata 2023–2032. I warto zobaczyć, co w tej strategii stoi, bo napisała ją sama gmina, a nie żadna ze stron sporu.
W punkcie o rynku pracy strategia nazywa bezrobocie jednym z najtrudniejszych problemów społeczno-gospodarczych. W punkcie o grupach wymagających wsparcia wymienia je wśród głównych powodów, dla których mieszkańcy zgłaszają się po pomoc społeczną. W punkcie o gospodarce stwierdza, że sfera gospodarcza rozwija się stabilnie, ale porównanie z innymi gminami pozwala wnioskować, że gmina potrzebuje silnego akceleratora zmian.
Najmocniejszy jest jednak fragment o problemach demograficznych. Strategia opisuje ujemny przyrost naturalny, rosnący udział mieszkańców w wieku poprodukcyjnym i migrację młodych do większych miast, przede wszystkim do Warszawy. Zauważa, że niewielka liczba nowych przedsiębiorstw i brak inwestycji mogą prowadzić do stagnacji gospodarczej. A potem formułuje rekomendację. Kluczowym elementem powinno być tworzenie atrakcyjnych możliwości zatrudnienia, promowanie lokalnej przedsiębiorczości i tworzenie stref ekonomicznych oferujących korzystne warunki dla biznesu.
Trzy lata później ta sama rada przeniosła działki sąsiadujące z zakładem ze strefy gospodarczej i strefy produkcji rolniczej do strefy otwartej, czyli takiej, w której zabudowy co do zasady nie ma.
Można to streścić krótko. W 2023 roku gmina napisała o sobie, że ma problem z bezrobociem, ucieczką młodych i zbyt małą liczbą firm, i że potrzebuje stref sprzyjających biznesowi. W 2026 roku zlikwidowała jedną z takich stref.
Gdzie ten argument jest mocny, a gdzie słaby
I teraz uczciwie, bo w tej sprawie łatwo przestrzelić.
Argument ze strategii ma realną siłę, ale ma też granice i warto je znać. Zarówno jeśli ktoś chce go podnosić, jak i jeśli chce go odpierać. Po pierwsze, ustawa mówi o uwzględnieniu, a nie o zgodności. To różnica. Plan ogólny nie musi być kopią strategii. Rada może od niej odejść, bo zmieniły się okoliczności, bo pojawiły się nowe dane, bo mieszkańcy powiedzieli coś, czego trzy lata wcześniej nie mówili. Musi jednak tę strategię rozważyć i opisać, jak to zrobiła.
Po drugie, art. 13b odsyła do polityki przestrzennej określonej w strategii, a nie do całej strategii. Diagnoza bezrobocia czy demografii sama w sobie nie wiąże planisty. Wiąże model struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz ustalenia i rekomendacje dotyczące polityki przestrzennej, czyli ta część dokumentu, w której gmina mówi, co i gdzie ma być.
Dlatego najcelniejsze pytanie nie brzmi „czy plan jest zgodny ze strategią”, tylko: czy w uzasadnieniu planu ogólnego w ogóle wyjaśniono, jak uwzględniono politykę przestrzenną ze strategii i czy wyjaśniono, dlaczego od niej odstąpiono. Jeśli tam o tym nic nie ma, mamy brak elementu wymaganego przez art. 13h. Jeśli jest akapit ogólników przepisany z ustawy, to też niewiele. A jeśli jest rzetelne wyjaśnienie, że rada świadomie zmieniła kierunek z takich a takich powodów, to argument gaśnie, choć decyzja wciąż może być gospodarczo wątpliwa.
To jest dokument jawny. Każdy może go sprawdzić.
To nie jest problem jednej gminy
Łatwo byłoby zrobić z tego opowieść o Skórcu. To byłby błąd, bo zjawisko jest krajowe i w 2026 roku urosło do skali bezprecedensowej. Powód jest prozaiczny. Wszystkie gminy w Polsce musiały uchwalić plany ogólne w ustawowym terminie, ostatecznie przesuniętym na 31 sierpnia 2026 roku. Kto nie zdążył, wpadał w paraliż. Bez planu ogólnego nie można wydać nowej decyzji o warunkach zabudowy ani uchwalić planu miejscowego. W efekcie setki rad gmin kończyły w sierpniu prace nad dokumentami przesądzającymi o najbliższej dekadzie, w tempie, w jakim normalnie uchwala się stawki za śmieci.
W takim pośpiechu strategia rozwoju jest pierwszą rzeczą, która wypada z pola widzenia. Leży w BIP-ie, ma sto kilkadziesiąt stron, uchwalono ją dwa lub trzy lata wcześniej, często przy innym układzie w radzie. Nikt do niej nie zagląda.
A przecież to ten sam organ. Ta sama rada, ci sami ludzie, ta sama gmina. Raz podpisują się pod zdaniem „musimy zatrzymać młodych i przyciągnąć firmy”, a innym razem pod uchwałą, która firmom zamyka drogę. Między jednym a drugim nie pada żadne wyjaśnienie, bo nikt o nie nie pyta.
Najwyższa Izba Kontroli pisała o tym w kontroli systemu gospodarowania przestrzenią. Dokumenty określające politykę przestrzenną gmin bywają nieaktualne i niekompletne, co ogranicza ich rolę, a zmiany wprowadzane są doraźnie, pod konkretne, pojedyncze sprawy. Reforma z 2023 roku miała to naprawić, wiążąc plan ogólny ze strategią. Przepis jest. Pytanie brzmi, ilu radnych o nim wie.
Co z tego ma zwykły mieszkaniec
Jeśli ktoś ma w gminie działkę, dom albo firmę i chce sprawdzić, czy jego samorząd nie zrobił właśnie zwrotu o sto osiemdziesiąt stopni, droga jest prosta i nie wymaga prawnika.Na stronie BIP gminy trzeba znaleźć dwa dokumenty. Pierwszy to strategia rozwoju gminy. W niej rozdział o strukturze funkcjonalno-przestrzennej i rekomendacje dotyczące polityki przestrzennej. Drugi to uzasadnienie do planu ogólnego, publikowane razem z uchwałą. I w tym uzasadnieniu szukamy jednego konkretnego fragmentu: wyjaśnienia, jak uwzględniono uwarunkowania z art. 13b, w tym politykę przestrzenną ze strategii.
Jeśli takiego fragmentu nie ma albo sprowadza się do jednego zdania przepisanego z ustawy, jest o co pytać. Pytanie można zadać na sesji rady, można złożyć na piśmie w trybie dostępu do informacji publicznej, a jeśli plan narusza czyjś konkretny interes prawny, można zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ta ostatnia droga nie ma terminu, ale wymaga wykazania realnej, a nie hipotetycznej szkody.Najtaniej i najskuteczniej jest jednak wcześniej, na etapie konsultacji, kiedy projekt planu jest wyłożony, a uwagi można składać także przez rządowy portal e-Budownictwo. To jedyny moment, w którym zmiana jest jeszcze łatwa.
Strategia bez pokrycia jest gorsza niż jej brak
Na koniec rzecz, która nie wynika z żadnego przepisu.
Strategie rozwoju bywają traktowane jak formalność – dokument do wniosku o dofinansowanie, zrobiony przez firmę zewnętrzną, przyjęty jednogłośnie, odłożony na półkę. Przy takim podejściu rozjazd z zupełnie innym dokumentem przyjętym trzy lata później nikogo nie dziwi, bo nikt nigdy nie traktował tego pierwszego poważnie.
Tylko że to kosztuje więcej, niż się wydaje. Przedsiębiorca, który czyta strategię gminy i widzi w niej deklarację o utworzeniu stref sprzyjających biznesowi, podejmuje na tej podstawie decyzje. Mieszkaniec, który kupuje działkę, patrzy na kierunek rozwoju opisany w dokumentach. Gdy po kilku latach okazuje się, że z tego nic nie wynikało, traci się coś, czego nie da się szybko odbudować – zaufanie do tego, że cokolwiek, co gmina napisze, ma jakiekolwiek znaczenie.
Gmina ma pełne prawo zmienić zdanie. Rada po wyborach może chcieć czegoś innego niż poprzednia, mieszkańcy mogą zmienić priorytety, okoliczności się zmieniają. Ale wtedy zmienia się strategię. Otwarcie, z uzasadnieniem, w konsultacjach a nie przemyca zwrot o sto osiemdziesiąt stopni w załączniku do innej uchwały, licząc, że nikt dwóch dokumentów obok siebie nie położy.
