Czy Polska jest gotowa na wdrożenie unijnej dyrektywy budynkowej? To pytanie powinnodziś dominować debatę publiczną. Zamiast tego dyskusję zdominował polityczny spór oobowiązkowe remonty, ograniczenie praw własności czy koszty Europejskiego Zielonego Ładu. Jedni przekonują, że nowe przepisy uderzą w właścicieli nieruchomości, drudzyprzedstawiają je jako szansę na niższe rachunki za energię i poprawę efektywnościenergetycznej budynków. W cieniu tych emocjonalnych sporów pozostaje jednak kwestiaznacznie ważniejsza. Czy Polska dysponuje odpowiednimi narzędziami, środkamifinansowymi i planami, aby skutecznie wdrożyć dyrektywę EPBD.
To właśnie odpowiedź na to pytanie może w najbliższym latach okazać się ważniejsza niżsam polityczny spór o unijne przepisy. Czym jest w takim razie dyrektywa budynkowa EPBD (Energy Performance of Buildings Directive)? To przyjęty w 2024 r. akt prawny Unii Europejskiej, którego celem jest stopniowa poprawa efektywnościenergetycznej oraz ograniczenie emisji gazów cieplarnianych przez sektor budownictwa. W praktyce oznacza to m.in. zwiększenie skali termomodernizacji, rozwój odnawialnych źródeł energii oraz stopniowe odchodzenie od ogrzewania opartego na paliwach kopalnianych. Dyrektywa zakłada również, że nowe budynki będą spełniały standard bez emisyjności, a Państwa członkowskie przygotują krajowe plany renowacji, samodzielnie określając sposób wdrożenia unijnych celów.
Czy Polska jest gotowa?
Odpowiedź na to pytanie nie jest jednoznaczna. Dane Głównego Urzędu Statystycznegopokazują jednak, że skala wyzwania może być w Polsce większa niż w wielu innychpaństwach Unii Europejskiej. Jak wynika z raportu GUS Warunki mieszkaniowe w Polsce wświetle wyników Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań z 2021 r., w Polsceznajduje się 6,2 mln zajętych budynków mieszkalnych, z czego 5,5 mln, czyli 89,1%, należy do osób fizycznych. Oznacza to, że znaczna część krajowego zasobu mieszkaniowego znajduje się w rękach prywatnych właścicieli, którzy mogą być jedną z głównych grup objętych skutkami wdrażania nowych przepisów. Dodatkowym wyzwaniem jest wiek polskich budynków. Ponad 53% zamieszkanych budynków mieszkalnych powstało przed 1989 r. – 11,3% wybudowano przed 1945 r., 21,3% w latach 1945-1970, 9% w latach 1971-1978, a 12,5% w latach 1979–1988. Sam wiek budynku nie przesądza o jego stanie technicznym ani efektywności energetycznej, jednak starsze obiekty częściej wymagają kompleksowej termomodernizacji, obejmującej m.in. ocieplenie ścian, wymianę stolarki okiennej czy modernizację źródła ogrzewania. Im większy udział starszych budynków, tym większe prawdopodobieństwo, że osiągnięcie celów dyrektywy EPBD będzie wymagało kosztownych inwestycji oraz odpowiednio zaprojektowanego systemu wsparcia. W praktyce oznacza to, że wdrożenie nowych regulacji może stanowić dla Polski większe wyzwanie niż dla państw dysponujących nowszym zasobem mieszkaniowym.
To właśnie w tym miejscu pojawia się pytanie, które w debacie publicznej schodzi na dalszyplan. W cieniu politycznych sporów o obowiązkowe remonty, prawo własności czy kosztyEuropejskiego Zielonego Ładu pozostaje kwestia znacznie ważniejsza. Czy Polskadysponuje odpowiednimi narzędziami, środkami finansowymi i planem, aby skuteczniewdrożyć dyrektywę EPBD. Odpowiedź nie może okazać się ważniejsza niż sam spór o zasadność unijnych przepisów. Tymczasem dyskusję zdominowały przede wszystkim argumenty polityczne. Ocena dyrektywy EPBD stała się jednym z elementów szerszego sporu o kierunek unijnej polityki klimatycznej, a przedstawiciele poszczególnych ugrupowań zaczęli przedstawiać odmienne prognozy dotyczące skutków jej wdrożenia.
Polityczny spór wokół dyrektywy EPBD
To właśnie koszty, zakres obowiązków oraz tempo zmian stały się główną osią politycznegosporu wokół dyrektywy EPBD. Przeciwnicy nowych regulacji przekonują, że ich wdrożeniebędzie oznaczało wysokie koszty dla właścicieli nieruchomości oraz zbyt daleko idącąingerencję Unii Europejskiej w prawo własności. Zwolennicy podkreślają natomiast, żepoprawa efektywności energetycznej budynków może przyczynić się do ograniczeniaubóstwa energetycznego, zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego oraz zmniejszeniakosztów eksploatacji budynków w dłuższej perspektywie. Do grona polityków krytycznieoceniających dyrektywę EPBD należy eurodeputowana Konfederacji Ewa Zajączkowska – Hernik. W 2024 r. zwróciła się do Komisji Europejskiej z wnioskiem o jej uchylenie, argumentując, że jej przepisy zobowiązują właścicieli nieruchomości do kosztownych remontów, doprowadzając do wzrostu cen mieszkań oraz nadmiernie obciążą gospodarstwa domowe kosztami dostosowania budynków do nowych wymogów. W opublikowanym w serwisie X wpisie podkreślała, że dyrektywa zawiera „wiele niebezpiecznych zapisów”, które mogą wymusić kosztowne modernizacje budynków oraz doprowadzić do dalszego wzrostu cen nieruchomości. Podobne stanowisko prezentuje eurodeputowana Konfederacji Anna Bryłka. W materiale opublikowanym na stronie Konfederacji posłanka oceniła, że koszty wdrożenia nowych regulacji poniosą przede wszystkim właściciele nieruchomości. Zwraca ona również uwagę na planowane odchodzenie od ogrzewania opartego na paliwach kopalnych oraz wyraża obawy dotyczące możliwych sankcji za niespełnienie wymogów związanych z charakterystyką energetyczną budynków, wskazując m.in. na potencjalne mandaty czy ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości.
Pomimo krytyki kierowanej pod adresem nowych regulacji działania zmierzające douchylenia dyrektywy nie przyniosły skutku. Dyrektywa UE 2024/1275 została ostatecznieprzyjęta przez Parlament Europejski i Radę, opublikowana w Dzienniku Urzędowym UniiEuropejskiej i obejmuje wszystkie państwa członkowskie, w tym Polskę, którajest zobowiązana do jej wdrożenia do prawa krajowego. Odmienne stanowisko prezentujązwolennicy kontrowersyjnych przepisów. Jerzy Buzek, eurodeputowany KoalicjiObywatelskiej w rozmowie z Serwisem Samorządowym PAP przekonywał, że EPBD możeprzyczynić się do poprawy efektywności energetycznej budynków oraz ograniczeniaubóstwa energetycznego. Podkreśla również, że na realizację tych celów przewidzianośrodki unijne, które mogą zostać przeznaczone m.in. na termomodernizację budynków iwymianę źródeł ciepła. Z kolei eurodeputowany Nowej Lewicy, Bogusław Liberadzki wmateriale opublikowanym przez ten sam serwis wskazywał, że transformacja energetyczna, mimo początkowych kosztów, ma zwiększyć niezależność energetyczną oraz ograniczyć straty energii w budynkach. Zestawienie stanowisk przedstawicieli różnych ugrupowań pokazuje, że ocena dyrektywy EPBD zależy przede wszystkim od przyjętej perspektywy. Przeciwnicy koncentrują się na potencjalnych kosztach i obciążeniach dla właścicieli nieruchomości, natomiast zwolennicy akcentują długofalowe korzyści wynikające z poprawy efektywności energetycznej budynków oraz wykorzystania środków unijnych. Pojawia się jednak pytanie, na ile przedstawiane argumenty znajdują odzwierciedlenie w rzeczywistych zapisach dyrektywy.
Co rzeczywiście wynika z dyrektywy?
Analiza treści dyrektywy pokazuje, że część argumentów pojawiających się w debaciepublicznej wymaga doprecyzowania. Wbrew często powtarzanym opiniom EPBD nienakłada obowiązku automatycznego wyremontowania każdego budynku. Zobowiązujepaństwa członkowskie do opracowania krajowych planów renowacji i poprawycharakterystyki energetycznej zasobu budowlanego, pozostawiając im jednocześnieswobodę w wyborze instrumentów służących realizacji tych celów. Podobnie kwestiaobowiązkowego montażu instalacji wykorzystujących energię słoneczną wymagadoprecyzowania. Unijne przepisy przewidują ich stopniowe wdrażanie wyłącznie wtedy, gdy jest to technicznie, funkcjonalnie i ekonomicznie wykonalne. Nie oznacza to obowiązku montażu instalacji fotowoltaicznych na każdym budynku bez wyjątku. Również twierdzenia dotyczące automatycznych mandatów za nieosiągnięcie określonej klasy energetycznej nie wynikają wprost z treści dyrektywy. EPBD zobowiązuje Państwa członkowskie do ustanowienia skutecznych i proporcjonalnych sankcji za naruszenie krajowych przepisów wdrażających dyrektywę, nie określa jednak ich rodzaju ani nie przesądza o automatycznym nakładaniu kar na właścicieli budynków o niskiej klasie energetycznej. W dokumencie nie ma również przepisu przewidującego zakaz użytkowania budynku wyłącznie z powodu jego charakterystyki energetycznej. Podobnie prognozy dotyczące gwałtownego wzrostu cen nieruchomości czy znaczącego obniżenia rachunków za energię nie wynikają bezpośrednio z zapisów dokumentu. Są to przewidywania odnoszące się do możliwych skutków jej wdrożenia. Ostateczny wpływ nowych regulacji będzie zależał od sposobu ich implementacji przez państwa członkowskie, dostępności finansowania oraz sytuacji na rynku energii. Z tego względu zarówno zapowiedzi drastycznego wzrostu kosztów, jak i zapewnienia o znaczącym obniżeniu rachunków należy traktować jako prognozy i oceny polityczne, a nie bezpośrednie konsekwencje wynikające z samej dyrektywy.
Wyzwanie zaczyna się na etapie wdrażania
Analiza zapisów dyrektywy pokazuje, że ostateczny wpływ nowych regulacji będzie zależałprzede wszystkim od sposobu ich wdrożenia przez państwa członkowskie. Kluczowymnarzędziem w tym procesie są Krajowe Plany Renowacji Budynków, które zgodnie z art. 3dyrektywy EPBD zastępują dotychczasowe długoterminowe strategie renowacji. Dokumentyte mają określać nie tylko cele renowacji krajowego zasobu budowlanego do 2030, 2040 i2050 r. oraz planowane działania, ale również potrzeby inwestycyjne, źródła finansowania iinstrumenty wsparcia niezbędne do realizacji tych założeń. Państwa członkowskie miałyobowiązek przedłożyć Komisji Europejskiej pierwsze projekty planów do 31 grudnia 2025 r.,natomiast ich ostateczne wersje mają zostać przekazane do końca 2026 r., po uwzględnieniu opinii Komisji Europejskiej. W pierwszym sprawozdaniu oceniającym,opublikowanym 14 lipca 2026 r., Komisja przeanalizowała 16 kompletnych projektów planów.Polski nie było wśród państw objętych tą oceną. Jednocześnie w Polsce trwają prace nadKrajowym Planem Renowacji Budynków. Pod koniec 2024 r. Ministerstwo Rozwoju iTechnologii rozpoczęło prekonsultacje projektu dokumentu, wskazując, że ma on wyznaczyćkierunki renowacji krajowego zasobu budowlanego oraz działania prowadzące doosiągnięcia do 2050 r. wysoce energooszczędnych i zdekarbonizowanych budynków.
Zgodnie z wymogami dyrektywy plan ma również zawierać opis potrzeb inwestycyjnych orazwskazanie źródeł finansowania. W praktyce oznacza to konieczność określenia, w jakimzakresie do realizacji celów dyrektywy zostaną wykorzystane istniejące instrumentywsparcia, takie jak program „Czyste Powietrze”, środki z Krajowego Planu Odbudowy(KPO), Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat i Środowisko (FEnIKS) czy innekrajowe i unijne mechanizmy finansowania termomodernizacji budynków. Plan powinienrównież wskazać, czy dostępne środki będą wystarczające do osiągnięcia celówwyznaczonych przez dyrektywę oraz jakie formy wsparcia będą mogły otrzymać właścicielenieruchomości. Oznacza to, że wiele kwestii budzących dziś największe emocje, w tymskala kosztów ponoszonych przez właścicieli budynków oraz dostępność dofinansowania,nie zostanie rozstrzygnięta wyłącznie przez treść samej dyrektywy. W dużej mierze będąone zależały od rozwiązań przyjętych przez Polskę na etapie wdrażania przepisów do prawakrajowego oraz od ostatecznego kształtu Krajowego Planu Renowacji Budynków.
Paradoks wokół dyrektywy EPBD polega na tym, że debata publiczna koncentruje sięprzede wszystkim na politycznych sporach i prognozach dotyczących przyszłych kosztów,podczas gdy znacznie mniej uwagi poświęca się procesowi jej rzeczywistego wdrażania.Tymczasem to właśnie Krajowy Plan Renowacji Budynków oraz krajowe przepisywykonawcze będą miały największy wpływ na zakres obowiązków właścicieli nieruchomości,dostępność wsparcia finansowego i tempo realizacji zmian. O tym, jak dyrektywa będzief unkcjonowała w praktyce, przesądzą nie tylko jej zapisy, lecz przede wszystkim decyzje podejmowane na poziomie krajowym.
Nadia Jęć
